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Stato pontificio: ordinamento territoriale delle province laziali, secc. XIV - XVIII

sec. XIV - sec. XVIII

Da un punto di vista strettamente giuridico, gli ordinamenti provinciali dello Stato ecclesiastico, rimasti in vigore fino al 1816, sono pubblicati nel 1357 dal card. Egidio d'Albornoz nel parlamento della Marca d'Ancona. Essi presuppongono una articolazione dello Stato in province, governate in temporalibus et in spiritualibus da un rappresentante del potere centrale (legato, rettore, governatore) e da un tesoriere provinciale sottoposto direttamente alla Camera apostolica. Le costituzioni egidiane impongono di rassegnare i titoli su cui si basavano gli antichi privilegi; dichiarano nulli gli atti dei podestà eletti dai comuni che non avevano diritto di nomina; sottopongono ad approvazione gli statuti; vietano l'esercizio della giurisdizione su altri comuni senza licenza del rettore; affidano alla curia provinciale la giurisdizione d'appello. Le costituzioni, la cui validità è estesa alle province laziali già nel 1363, e nei decenni successivi viene in più occasioni richiamata, rappresentano in verità soltanto il presupposto ed il quadro giuridico entro cui può avanzare, agli inizi del Quattrocento, l'azione dello Stato. Dopo il Grande Scisma e il ritorno a Roma di Martino V (1420) si avvia quella ricostruzione delle strutture statali e quel processo di svuotamento delle forze particolaristiche, dei poteri feudali e cittadini, che, pur con le incoerenze e le diversioni proprie di una monarchia elettiva, diventano stabili direttrici della politica romana nei due secoli successivi.
Questo processo non si presenta però come un avanzamento lineare ed omogeneo. L'autorità pubblica trova innanzi tutto nella concessione di vicariati e feudi uno strumento duttile e funzionale di affermazione; esso viene utilizzato in modo massiccio in molte zone periferiche o di antico possesso signorile, ma nei decenni più turbolenti del Quattrocento anche città d'importanza non secondaria sono concesse a vicari pontifici. In altri casi, e ciò riguarda soprattutto le maggiori città capaci per molti decenni di propria iniziativa politica (Bologna e Perugia, in primo luogo), il potere centrale stipula accordi e paci e stabilisce un regime pattizio che rafforza una rappresentazione formalistica dei rapporti politici. Infine, nelle città immediate subjecte che nel Trecento erano libere il potere centrale modifica i vecchi equilibri ingerendosi nella nomina delle più importanti cariche comunali e trasformando l'assetto del sistema fiscale. Restringendo infatti le competenze dei giusdicenti locali e sottoponendo la loro nomina alle decisioni del governatore provinciale o della curia romana, l'esercizio della giustizia viene fatto rientrare pienamente nella sfera statale. E sebbene non si realizzerà mai in modo compiuto, viene disegnata una gerarchia di legati, governatori provinciali, governatori di breve e governatori che dovrebbe definire un assetto stabile e corente del sistema di governo. Parallelamente, lo sviluppo del sistema fiscale e la progressiva erosione della esenzione ecclesiastica e feudale rende concreto ed incombente il controllo ed il peso del potere centrale.
Ma nel processo che conduce all'assoggettamento delle comunità all'autorità statale si sovrappone l'iniziativa di soggetti capaci di assumere una propria identità politica e di contrapporsi con le armi in più occasioni alle decisioni e alla politica romana, in particolare le maggiori città dello Stato e le signorie feudali. Nelle province pontificie del Lazio, al di là dei numerosi episodi guerreschi che accendono leghe ed alleanze locali, non vi sono città che possano contrastare il potere centrale e soltanto a Viterbo e a Rieti la dimensione della città e la contiguità geografica e culturale con la civiltà comunale della Toscana e dell'Umbria consentono la sopravvivenza di un clima e di forme istituzionali che richiamano le antiche autonomie comunali. Nella provincia di Campagna è invece il potente "stato" colonnese, forte a sud di Roma di oltre 20 feudi e di solidi legami con il Regno di Napoli, che può insidiare il potere centrale. Almeno fino alla metà del XVI sec., quando proprio la sconfitta che la signoria colonnese subisce in occasione della guerra del sale (1542) segna il definitivo spegnimento degli ultimi fuochi del particolarismo locale. Da questo momento in poi Roma può pensare anche a recuperare al proprio diretto dominio gli stati feudali di Ferrara (1598), di Urbino (1648), di Castro e Ronciglione (1649).
Sul piano istituzionale il processo di centralizzazione delle strutture statali si realizza innanzi tutto mediante la creazione di organi specializzati di gestione amministrativa e giurisdizionale; in secondo luogo esso si afferma attraverso il trasferimento di autorità politica e di competenze dal Sacro collegio alle diverse congregazioni cardinalizie istituite dalla metà del XVI sec. e delineate in modo pressoché definitivo nel 1588 da Sisto V. Per quel che riguarda i comuni, in un primo momento la loro tutela è affidata per le questioni economiche al tribunale della Camera apostolica, e, per gli affari politici e la vigilanza sulla elezione del magistrato, alla Congregazione di consulta, creata nel 1559, che più tardi estende le proprie competenze anche agli affari relativi alla sanità e alla istruzione pubblica. Successivamente si registrano in questo ambito le maggiori innovazioni: nel 1588 tra le quindici congregazioni sistine viene istituita quella chiamata a 'sollevare' la grave situazione economica e finanziaria in cui versano le comunità (Congregazione degli sgravi) mentre nel 1592 Clemente VIII, dopo aver emanato la Pro commissa, per vigilare sulla osservanza di tale costituzione crea la congregazione del Buon Governo. Questa assume ben presto funzioni e competenze di organo di vigilanza della conduzione economica delle comunità, e le conserva fino al 1831, quando la congregazione viene svuotata di poteri per essere poi soppressa nel 1848, al momento della istituzione del Ministero per gli affari interni.
La Pro commissa, che fino a tutto il XVIII secolo rimane la più importante fonte normativa per l'azione della Congregazione del Buon Governo, si preoccupa di delineare un quadro di rigido controllo della gestione economica. Essa prevede che le comunità compilino annualmente il bilancio preventivo (tabella), che la congregazione dovrà autorizzare, e che le eventuali urgenti variazioni di spesa siano sottoposte alla decisione del governatore locale; vieta l'alienazione dei beni comunali, individua nel procuratore fiscale, il cui corrispettivo romano è il fiscale generale della Camera Apostolica, l'organo locale incaricato di vigilare affinché gli affari economici e finanziari si svolgano correttamente, provvedendo tra l'altro a richiedere per qualsiasi gestione di beni il relativo rendiconto.
Nessun dubbio circa le profonde innovazioni sugli assetti e sugli equilibri tra organi centrali e comunità che la congregazione determina, e sulla sua importanza politica, se consideriamo che fino al termine del XVII secolo ne è prefetto, assommando tale carica con quella di prefetto della Congregazione di consulta, il sovraintendente generale dello Stato ecclesiastico, ossia, in epoca di nepotismo, il cardinal nipote.
Nei due secoli in cui la congregazione esplica la sua attività più importante, si fanno progressi significativi sulla via della omogeneizzazione delle procedure amministrative in materia finanziaria e fiscale. Le precise disposizioni contenute nella Pro commissa, e soprattutto le disposizione relative alla formazione delle tabelle e all'obbligo di inviarle alla Congregazione del Buon Governo, pur disattese in molti casi e per lunghi periodi, si pongono comunque come corpo normativo uniforme; allo stesso modo la realizzazione di censimenti estesi a tutte le comunità consente di ricomprendere le varie realtà locali entro un quadro unitario e di procedere alle ripartizioni delle numerose tasse con criteri sistematici. Agli inizi del Settecento si deve all'azione del card. Imperiali, prefetto della congregazione, il conseguimento di risultati importantissimi; ed in primo luogo, in applicazione di quanto contenuto anche nelle costituzioni pontificie del secolo precedente, dell'assoggettamento all'autorità della congregazione delle comunità baronali (1702), in cui il prefetto può finalmente ordinare la rinnovazione dei catasti ed inviarvi in modo sistematico i visitatori apostolici.
Ma se già a metà Cinquecento il processo di accentramento è giunto ad un punto di non ritorno, ciò non significa che siano state cancellate le forme dell'autonomia o che si sia stabilito un sistema amministrativo omogeneo. Ciò accade innanzi tutto sul piano della organizzazione amministrativa provinciale, che dagli studi del Volpi riusciamo a percepire come una realtà articolata, varia e mutevole. E sebbene in nessuna delle cinque province (Romagna, Marca d'Ancona, Umbria, Patrimonio, Campagna e Marittima) in cui tradizionalmente è ripartito lo Stato, risulta una stabile definizione territoriale, proprio nel Lazio regna la massima incertezza.
Le due province che fin dal XVl sec. sembrano avere una più sicura determinazione sono il Patrimonio e la Campagna.
Il Patrimonio, che si individua con maggiore chiarezza, ha come capoluogo Viterbo ma nell'ambito della provincia Orvieto, città d'importanza non secondaria ed in posizione spesso contrastante, ha una collocazione oscillante; Bolsena nel XVI sec. ha un proprio governatore perpetuo non dipendente da quello di Viterbo; Corneto ha come governatore un chierico di Camera; nel 1537 si crea il farnesiano ducato di Castro e Ronciglione; nel 1560 viene eretto a favore degli Orsini il ducato di Bracciano, con vari luoghi circostanti. Nel XVII sec. il recupero alla Camera dei possedimenti farnesiani (1649) contribuisce a dare una maggiore omogeneità alla provincia, anche se esso continua ad essere percepito come una realtà autonoma: sia nella denominazione (quella più antica è spesso sostituita da quella nuova di stato di Valentano, comprendente le comunità di Valentano, Arlena, Isola Bisentina, Canino, Capodimonte, Cellere, Gradoli, Grotte, Ischia, Marta, Montalto, Pianiano, Piansano, Tessennano mentre la contea di Ronciglione comprende Borghetto, Vallerano, Canepina, Corchiano, Fabrica, Caprarola, Castel S. Elia), sia nel governo effettivo delle comunità, concesse in gran parte in enfiteusi nel corso del Settecento. Mentre ad una maggiore definizione della provincia contribuisce anche la scomparsa della giurisdizione baronale a Nepi e Vetralla, si verificano spinte centrifughe nell'orvietano, territorio considerato in progresso di tempo d'area umbra, e a Civitavecchia. Qui appare chiaro il tentativo di valorizzarne la funzione economica, facendone un porto franco (1630), e di aumentarne il peso politico affidandola dapprima al governo di Taddeo Barberini e poi, con Tolfa e Corneto, ad un governatore scelto tra i prelati di curia (1693); con i provvedimenti di Benedetto XIV infine vi è istituito un tribunale del commercio sganciato da ogni altra giurisdizione. Il censimento del 1782 ci consente di individuare il nucleo centrale della provincia, costituito dal governo di Viterbo di cui fanno parte, con gradi di autonomia leggeremente differenziati, Orte, Bagnoregio, Acquapendente, Toscanella, Latera, Bieda, Lugnano, Bassano, Celleno, Bolsena, S. Lorenzo, Onano, Proceno. Accanto ad esso compaiono i governi di Nepi, Sutri, Vetralla e Civita Castellana mentre oltre ai luoghi baronali continua ad avere una propria configurazione il ducato di Castro, lo stato di Ronciglione ed il territorio orvietano.
La Campagna comprende propriamente la fascia tra gli Ernici e i Lepini; il suo versante litoraneo viene individuato con il nome di Marittima, ma diviene entità amministrativamente autonoma solo nell'Ottocento. Nella regione campanina la residenza del rettore, incaricato della nomina dei governatori, viene fissata nel 1589 a Frosinone che così rafforza ai danni di Anagni la sua funzione di capoluogo. Ma, come accade per tutto lo Stato pontificio, anche per la Campagna il processo di definizione di una distrettuazione provinciale non giunge ad esiti apprezzabili. Non tanto perché Terracina in virtù della sua importanza e della sua posizione strategica conserva quello status speciale assunto già nel XVI sec. (nel 1574 viene affidata direttamente alla potestà del tesoriere generale, nel 1766 è sottoposta come amministrazione speciale alla Congregazione del Buon Governo); ma soprattutto perché la provincia, a partire dal 1653 retta da governatori e non più da vice-legati, appare come una entità policentrica e i governatori di nomina della Sacra Consulta (Anagni, Alatri, Bauco, Ceprano, Filettino, Ferentino, Fumone, Guarcino, Piperno, Sezze, Terracina, Torrice, Veroli) possono sentirsi meno subrdinati al governatore di Frosinone. Il processo si compie infine nel XVIII con i provvedimenti di Innocenzo XIII che cancellano anche formalmente la subordinazione dei governi di Ferentino, Veroli, Monte San Giovanni e Anagni a quello di Frosinone.
Nel XVI sec. la Sabina indica quasi esclusivamente una regione geografica compresa tra i monti Reatini, il Tevere e l'Aniene; essa certamente non comprende Rieti e tutti i castelli della piana, considerati d'area umbra. La provincia tarda ad acquisire una configurazione politicamente omogenea a causa della forte presenza di luoghi baronali e delle giurisdizioni speciali delle abbazie di Farfa e di S. Salvatore Maggiore. Ne è una riprova il fatto che vi compare soltanto la diocesi di Magliano, formata nel 1495. Una maggiore definizione della Sabina quale provincia si ha nel 1605 quando viene istituito il governatorato di Collevecchio assoggettandovi una serie di comunità già comprese in domini feudali da poco aboliti: Dalla relazione del Lunadoro (1646) vi figurano i seguenti governi di S. Consulta: Aspra, Cicignano, Cottanello, Fianello, Montasola, Montebuono, Monteleone Sabino, Monte S. Giovanni, Rocchetta, Scandriglia (incamerata nel 1639), e i governi di Tarano, Otricoli, Calvi, Stroncone già appartenenti all'Umbria. Nel 1623 con l'erezione a governo separato dell'insieme dei luoghi appartenenti alla giurisdizione di Farfa. (Bocchignano, Castelnuovo di Farfa, Fara, Montopoli, Monte S. Maria, Poggio Mirteto, Poggio S. Lorenzo, Rocca Baldesca, Salisano e Toffia) la provincia individua un'area subprovinciale che nel corso del secolo successivo trova in Poggio Mirteto il suo punto di riferimento. Nel XVIII sec. una più ampia definizione della provincia sabina è collegata al definitivo allentamento dei legami di Perugia con la sua regione, visibile anche nel cambiamento del titolo attribuito nel 1730 al governatore di Perugia. Di conseguenza, tutto il territorio reatino, compreso in precedenza in area umbra, viene attratto dalla Sabina, che rinsalda la sua identità provinciale fino ad ottenere nel 1800 il privilegio di città unica (Tota Sabina Civitas).
La provincia situata attorno a Roma è certamente quella che si definisce più faticosamente. In epoca moderna essa viene variamente denominata Lazio, richiamando memorie erudite, o Campagna di Roma, quando ne viene sottolineata la funzione economica di rifornimento annonario, o ancora Distretto, se si ricorda il districtus Urbis, area di antica giurisdizione del prefectus Urbis, estesa secondo gli statuti romani addirittura per 100 miglia, ridotte successivamente a 40. Il territorio è geograficamente compreso nel semicerchio va dai monti della Tolfa al Soratte, ai monti Sabini, ai Cornicolani, Tiburtini e Prenestini fino ai monti Albani e all'Astura. In questa area l'elemento unificante dovrebbe essere costituito dalla giurisdizione dell'Urbe. Ma la crisi degli ordinamenti capitolini determina già nel Cinquecento l'autonomia di Velletri e Tivoli: a Velletri l'antica giurisdizione romana, ribadita da Leone X nel 1513, nel 1537 viene sostituita dal governo del cardinale vescovo e nel 1549 viene abolita l'attribuzione a Roma della scelta del podestà; Tivoli nel 1588 viene definitivamente smembrata dal distretto e vi viene inviato un governatore dalla S. Sede. Così del dominatus trecentesco rimangono ai magistrati capitolini i feudi di Barbarano, Magliano Vitorchiano e Cori.
Sulla medesima area dovrebbe esercitare un'azione unificante la giurisdizione del governatore di Roma che nel XVII sec., dopo l'abolizione del governatore di Borgo, rafforza le sue competenze. In effetti sull'oganizzazione provinciale sembra avere un peso maggiore l'esempio della Chiesa, che definisce le diocesi attorno alla sede pontificia come suburbicarie. In modo analogo, attorno a Roma si collocono città e castelli in situazioni giuridico-amministrative del tutto particolari: da Marino, Nettuno, Albano, Frascati, Castelnuovo di Porto, Bracciano, Palestrina, concessi ai signori romani politicamente più potenti, segno di alleanza tra Chiesa e aristocrazia, ai domini abbaziali come quello di Grottaferrata. Il processo che a partire dalla fine del sec. XVI porta ad una diminuzione del numero e del peso politico delle terre baronali non determina peraltro la costituzione di un territorio provinciale omogeneo: alle signorie feudali vengono sostituite giurisdizioni speciali in genere affidate a dignità cardinalizie. Da questa costellazione di singole e particolari realtà che circondano Roma vengono a distinguersi soltanto, per la funzione di poli di attrazione a livello subprovinciale, Tivoli, Velletri e Subiaco, che assume funzione di governo territoriale a seguito dell'abolizione, nel 1753, della giurisdizione abbaziale su 17 luoghi circostanti.
Fu solo con l'esperienza della Repubblica romana nel 1798 che si rompe definitivamente quell'immobilismo amministrativo che, nonostante i tentativi di riforma intrapresi nella seconda metà del XVIII secolo, non si era mai riusciti a spezzare e si avvia un percorso che prosegue attraverso le modificazioni amministrative, istituzionali e territoriali per tutto il XIX secolo fino agli anni '30 del XX. In sintesi si elencano le diverse disposizioni che rioganizzarono progressivamente le comunità laziali fino alla caduta dello Stato pontificio.
Legge sulla divisione del territorio della Repubblica Romana, 21 fiorile 1798: il territorio è diviso in cantoni e comuni.
Consulta straordinaria per gli Stati romani, divisione territoriale, 23 novembre 1810: il territorio è diviso in cantoni, comuni [luoghi di residenza degli aggiunti] (villaggi o casali che compongono il comune).
Motu proprio di Pio VII sulla organizzazione dell'Amministrazione pubblica, 6 luglio 1916: il territorio è diviso in province, delegazioni, governi distrettuali, comunità di residenza dei governatori (comuni appodiati), luoghi baronali
Motu proprio di Leone XII sulla Amministarzione pubblica, 21 dicembre 1827: si introduce il breve esperimento amministrativo delle podesterie, mai entrate effettivamente in funzione; il territorio è diviso in comarca/legazioni / delegazioni, distretti, comunità di residenza del governatore, podesterie, comunità soggette ai governi e alle podesterie; comunità approdiate; luoghi baronali.
Motu proprio Ordinamenti amministrativo delle Provincie e de' consigli comunitativi, 5 luglio 1831: queste disposizioni, con aggiornamenti fino al 1850, organizzeranno le comunità pontifice fino all'unificazione: il territorio è diviso in delegazioni, distretti, comunità di residenza del governatori, comuni uniti ai diversi luoghi di residenza, comunità appodiate, luoghi baronali.
(scheda a cura di A. Kolega, S.A. Lazio)

Estratto da: A. Attanasio, F. Dommarco, "Lineamenti istituzionali e documentazione delle comunità pontificie nel periodo di antico regime", in Soprintendenza archivistica per il Lazio, "Gli archivi storici comunali. Lezioni di archivistica", Quaderni dell Rivista storica del Lazio, 1 (1998), pp. 11-36; e dalla stessa pubblicazione A Kolega, "La formazione del Lazio: Tavole territoriali delle comunità laziali dal 1798 ad oggi", pp. 227-316.


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Contesto storico istituzionale collegato:
Stato pontificio: ordinamento territoriale delle Marche, dell'Umbria e del Lazio, 1798 - 1814

Profili istituzionali collegati:
Comunità (Stato della Chiesa), 1815 - 1870
Comunità (Stato della Chiesa), sec. XIV - sec. XVIII
Comunità laziali nel periodo francese, 1798 - 1814

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