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Comunità (Stato della Chiesa), 1815 - 1870

Nella seconda Restaurazione i differenti percorsi storici seguiti dai territori pontifici tra il 1796 e il 1815 determinano una diversificazione di assetti per aspetti non secondari.
L'Umbria e il Lazio, annessi all'Impero francese nel 1809, vengono riconsegnati al pontefice nel maggio del 1814; Bologna e le Legazioni, le Marche e Benevento, che avevano fatto parte del Regno d'Italia e del Regno di Napoli, ritornano allo Stato pontificio solo nel mese di luglio del 1815 e vengono perciò dette di seconda recupera. Qui vengono senz'altro abolite le giurisdizioni feudali mentre nelle province dell'Umbria e del Lazio, comunemente indicate come province di prima ricupera, esse rimangono formalmente in vigore, pur in presenza di una nuova legislazione che per i gravami posti induce la maggior parte dei feudatari a rinunciarvi nel giro di pochi anni. In tutto lo Stato viene invece revocata la validità della legislazione statutaria, stabilendo con il motu proprio di Pio VII del 1816 una uniformità amministrativa in precedenza del tutto sconosciuta ed ereditata dall'esperienza francese. Ad esclusione del territorio romano, o Comarca come viene comunemente definito, lo Stato fu ripartito in 17 delegazioni (analoghe ai circondari napoleonici e alle attuali province), rette ciascuna da un delegato (equivalente circa al sottoprefetto napoleonico ed al prefetto attuale) distribuite per importanza in tre classi. Le delegazioni di 1° classe (Bologna, Ferrara, Ravenna, Forlì, Urbino e Pesaro) potevano avere a capo un cardinale, che assumeva il titolo di legato e la stessa delegazione quello di legazione. Le delegazioni di 2° classe erano 7 (Ancona, Macerata, Fermo, Perugia, Spoleto, Viterbo, Frosinone) e quelle di 3° classe 5 (Camerino, Ascoli, Rieti, Civitavecchia, Benevento).
"Il delegato era il capo della provincia sotto l'aspetto politico, amministrativo e giudiziario penale: egli aveva giurisdizione su tutti gli atti di governo e di pubblica amministrazione, nonché in materia giudiziaria penale, e corrispondeva con tutti i dicasteri centrali in Roma {...} Doveva essere un prelato, ed era nominato con breve del Sovrano, tramite la Segreteria di Stato, (e non doveva essere originario della provincia.) Il delegato era assistito da due assessori anch'essi nominati dal pontefice, con funzioni giudiziarie uno in materia civile e l'altro in materia penale; neppur essi dovevano essere nati nella provincia" (Lodolini).
Alle sue dipendenze vi era un segretario generale. Con voto consultivo presso il delegato vi era una Congregazione governativa, i cui componenti venivano nominati dal pontefice ed in parte erano nativi del capoluogo in modo da rappresentare l'elemento locale della pubblica amministrazione.
All'interno delle delegazioni vi erano governi di 1° e 2°ordine amministrati da governatori, che non dovevano essere nativi del luogo, nominati dal pontefice tramite la Segreteria di Stato.
La Comarca di Roma era formata da quattro ripartizioni: la prima comprendeva i comuni di Albano, Castelnuovo di Porto, Frascati, Nettuno, Rocca Priora e numerosi luoghi baronali; la seconda comprendeva il governo di Castelgandolfo affidato al prefetto dei Palazzi apostolici; la terza il governo distrettuale di Tivoli; la quarta il governo distrettuale di Subiaco. Essa era amministrata da governatori, che dipendevano fino al 1827, quando venne istituita la Presidenza della Comarca, direttamente dai dicasteri centrali.
"Nonostante i limiti inevitabili, il contenuto progressivo dell'intera riforma è innegabile. Si pensi al riordinamento delle giurisdizioni baronali che vengono abolite nell'area emiliana e marchigiana, oltre che a Benevento. Inoltre nelle altre parti dello Stato si impone ai baroni, che intendono mantenere i propri poteri, di concorrere in misura rilevante alle spese per il funzionamento dell'apparato statale nel territorio relativo: un chiaro incentivo a rinunciare alla giurisdizione. Altrettanto notevole il fatto che si metta finalmente ordine alla infinita varietà dell'organizzazione comunale. Si aboliscono gli statuti municipali, si dettano le modalità per l'elezione di consigli e 'magistrature' composte da anziani e gonfaloniere" (Volpi).
Il Consiglio (corrispondente all'attuale consiglio comunale) era composto da un numero variabile di consiglieri a seconda l'importanza e il numero degli abitanti della comunità (48, 36, 24, 18). Essi dovevano essere nativi del luogo o risiedervi da almeno 10 anni, appartenere a determinate categorie di cittadini (possidenti, letterati, negozianti, capi delle professioni ed arti, coltivatori), non dovevano avere stretta parentela con altri membri del Consiglio. Per ogni carica il Consiglio inviava al delegato una terna e questi nominava anziani e sindaci, mentre la Segreteria di Stato nominava il gonfaloniere sempre su una terna inviata dal Consiglio al delegato. Nella prima applicazione del motu proprio del 1816 tutti i consiglieri erano di nomina governativa e in particolare del delegato con sanzione definitiva del prefetto della Sacra consulta. Il Consiglio nominava o confermava ogni due anni gli impiegati comunali (medico chirurgo, maestro di scuola, segretario, computista...).
Il gonfaloniere (corrispondente all'attuale sindaco), gli anziani (assessori) e il sindaco, dipendente dal gonfaloniere della comunità principale, nominato negli appodiati, ossia nei comuni minori dipendenti da un comune principale, costituivano la Magistratura del comune.
Competenza principale del Consiglio era l'approvazione della tabella preventiva, che era compilata dal gonfaloniere, per poi avere l'approvazione definitiva dal Buon governo.
Per quanto riguardava il rendiconto consuntivo e il libro cassa dell'esattore il Consiglio nominava al suo interno dei sindacatori, che dopo il loro esame dovevano riferire i risultati. Aveva anche il diritto di stabilire dazi e di approvare spese straordinarie ed impreviste sentita la Congregazione del buon governo. Nelle comunità in cui non risedeva il governatore venne nominato un vicegovernatore da lui dipendente, scelto tra persone idonee del luogo e pagato dalla comunità.
"In tutta l'area laziale la soppressione di governatori locali fu parzialmente bilanciata dalla creazione di nuovi governi derivata il più delle volte dalla fine di qualche giurisdizione feudale {...} Nella Comarca inoltre per meglio organizzare i luoghi in cui la giurisdizione baronale era venuta meno, sia per evitare il proliferare di minuscoli governi si procedette all'aggregazione di diversi comuni {...} Più in generale si fece largo uso dell'appodiamento, unione di un Comune minore ad uno maggiore senza completa fusione. L'appodiamento ricevette un decisivo miglioramento sul piano tecnico e funzionale con l'eliminazione dell'eccessiva subordinazione alla comunità principale" (Volpi).
Ma le lamentele per l'eccessiva fusione e le richieste da parte di delegati e legati affinché alle comunità minori fosse lasciata una loro amministrazione portò all'editto promulgato dal cardinale Consalvi nel 1817, con il quale i luoghi appodiati ottennero la completa autonomia per l'amministrazione finanziaria e nella gestione degli interessi propri di ogni comunità. Al sindaco dei luoghi appodiati veniva riconosciuto il ruolo di portavoce degli interessi della comunità, che dovevano essere riconosciuti dal gonfaloniere della comunità principale. Il sindaco inoltre si occupava dell'attività amministrativa: stabiliva con il gonfaloniere la ripartizione delle spese di interesse comune, redigeva il rendiconto annuale della sua amministrazione. "Il ruolo del sindaco come amministratore a titolo unico e a titolo proprio del luogo appodiato viene rafforzato dalla circolare emanata il 20 dicembre 1820 dalla S. Congregazione del Buon Governo. Questa disponeva infatti che i sindaci dei luoghi appodiati dovevano svolgere anche il compito di esattore delle imposte locali e camerali, tranne nel caso in cui non fossero in grado di dare garanzie patrimoniali e personali sufficienti" (Ruffilli).
La tabella del nuovo riparto territoriale entrò in vigore il 1° gennaio 1818.
Ma l'assetto territoriale costituito con l'editto del 1817 non portò, a causa del persistere di un gran numero di giurisdizioni speciali, a quello snellimento dell'amministrazione pubblica che si voleva raggiungere.
Perciò Leone XII con motu proprio 5 ottobre 1824 diede l'avvio ad una nuova riforma, incentrata su una politica meno liberale; diminuì il numero delle circoscrizioni territoriali, portando da 17 a 13 il numero delle delegazioni con la creazione di quattro delegazioni riunite: Macerata e Camerino, Fermo e Ascoli, Spoleto e Rieti, Viterbo e Civitavecchia. In uno dei due capoluoghi di delegazione ove non risedeva il delegato veniva inviato un luogotenente. Per quanto concerne gli appodiati il sindaco dipendeva dalla magistratura della comunità principale.
Si rafforzava il potere della piccola nobiltà legata all'autorità pontificia, che veniva così a svolgere un ruolo determinante nel Consiglio, che non era più portavoce degli interessi locali, ma soprattutto dei grandi possidenti. Nell'ambito di questa politica volta a soddisfare le esigenze dei ceti più abbienti, il motuproprio sancì che potevano diventare comunità quei luoghi appodiati che avevano un gran numero di possidenti, tali da poter avere la rappresentanza comunitativa.
Ma poiché restavano comunque non risolte le esigenze di alcuni luoghi appodiati che chiedevano l'autonomia, Leone XII emanò nel 1827 (27 dicembre) un motu proprio sull'amministrazione pubblica con una nuova ripartizione dello Stato, con il quale venivano ridefiniti i luoghi appodiati non più soltanto in base alla possibilità di raggiungere la rappresentanza comunitativa, ma anche in base al numero dei fuochi (famiglie).
Con il motu proprio del 1827 vengono riconfermate le 13 delegazioni e viene istituita la Presidenza della Comarca. La Comarca assumeva il ruolo di provincia e veniva elencata fra le delegazioni di 1a classe, era retta da un prelato presidente cui i governatori locali dovevano far riferimento, con l'esclusione della città di Roma; essa allargò i suoi confini, infatti, oltre al distretto di Roma, era costituita dai distretti di Tivoli, Subiaco e Poggio Mirteto, smembrato dalla preesistente delegazione di Rieti.
Sempre nel 1827 ai vicegovernatori furono sostituiti i podestà, che dipendevano dai governatori ed erano nominati dal legato o delegato su terne presentate dai comuni, e negli appodiati furono previsti non più solo il sindaco, ma tre consiglieri compreso il sindaco stesso. Solo il capo della Magistratura dei comuni aventi titolo di "città" potevano assumere il titolo di gonfaloniere, negli altri comuni venne preposto un "priore". Gli anziani fanno parte della magistratura nelle città, nei comuni minori vi sono gli aggiunti.
Nel 1831 venne emanato un nuovo provvedimento sulla riforma delle amministrazioni periferiche, l'editto del 5 luglio del cardinal Bernetti, che si veniva ad inserire in un contesto di richieste riformatrici. Lo Stato diviso in delegazioni di 3 classi fu composto da 20 province: la Comarca, a cui fu unita Ostia, 6 legazioni (Bologna, Ferrara, Forlì, Ravenna, Urbino e Pesaro, Velletri istituita con motu proprio 1° febbraio 1832), e 13 delegazioni (Ancona, Macerata, Camerino, Fermo, Ascoli, Perugia, Spoleto, Rieti, Viterbo, Orvieto, Civitavecchia, Frosinone, Benevento). Presso ogni delegato era stabilito un assessore legale, nominato dal pontefice, che esercitava il potere giudiziario penale, in tal modo il delegato o capo della provincia perdeva la carica di presidente del tribunale criminale mantenendo intatti solo i suoi poteri politici ed amministrativi. La Congregazione governativa aveva voto deliberativo in materia di esame di preventivi e consuntivi dei comuni. La Magistratura era composta da 3 a 9 persone a seconda della classe di popolazione cui il comune apparteneva.
Con l'editto del 1831 rimasero alla Congregazione del buon governo solamente funzioni giudiziarie, con l'attuazione del decentramento alle autorità provinciali delle funzioni espletate da questa fino a quel momento. Vennero inoltre istituiti i Consigli provinciali, formati su base distrettuale in ragione di un consigliere per ogni 20.000 abitanti del distretto. "Compito del Consiglio provinciale era quello di esaminare ed approvare i consuntivi dell'anno precedente ed i preventivi delle spese ed imposte del successivo, ripartendole fra i singoli comuni della provincia. In particolare, erano sottoposti al Consiglio le proposte ed i progetti di lavori pubblici, redatti dagli ingegneri provinciali. Le riunioni si svolgevano a porte chiuse, e le deliberazioni erano adottate a scrutinio segreto" (Volpi).
Il Consiglio era presieduto dal delegato o altra persona scelta dal pontefice e si riuniva ordinariamente una volta l'anno. Una Commissione amministrativa di tre membri era eletta in seno al Consiglio per l'amministrazione delle rendite e delle spese della provincia, nei limiti del bilancio preventivo approvato dal Consiglio.
Vi fu il raggruppamento di tutte le province in cinque grandi aree regionali, definite Legazioni, con la seguente ripartizione: 1. Circondario di Roma, comprendente le quattro province di Roma e Comarca, Viterbo, Civitavecchia e Orvieto. 2. Legazione delle Romagne, comprendente le quattro province di Bologna, Ferrara, Forlì e Ravenna. 3. Legazione delle Marche, comprendente le sei province di Urbino e Pesaro, Macerata, Ancona, Fermo, Ascoli, Camerino. 4. Legazione dell'Umbria, comprendente le tre province di Perugia, Spoleto e Rieti. 5. Legazione della Campagna, comprendente le tre province di Velletri, Frosinone, Benevento.
Un cardinale legato residente in una città della Legazione da stabilirsi dal pontefice, era preposto ad ogni area regionale; il cardinale preposto al circondario di Roma assumeva il titolo di presidente. La Legazione della Campagna veniva amministrata a vita dal cardinal decano.
Un delegato di nomina sovrana e dipendente dal rispettivo legato, governava la provincia. I consigli provinciali erano composti da un numero di membri pari a quello dei governi esistenti nella provincia. I comuni erano divisi in cinque classi individuate in base alla popolazione. Il capo della Magistratura continuò a chiamarsi gonfaloniere nelle città, priore negli altri comuni, sindaco negli appodiati.
L'editto del 24 novembre 1850 oltre ad ampliare le attribuzioni del consiglio comunale ne precisò in modo più puntuale i caratteri: fondamentale era deliberare sugli interessi del comune (elezione dei magistrati e dei consiglieri provinciali, nomina degli impiegati, conservazione e miglioramento delle proprietà e delle rendite, acquisti, vendite, liti, sanità, istruzione, commercio...).
Il consiglio comunale al suo interno nominava delle commissioni speciali per l'espletamento di alcuni compiti di vigilanza sulla sanità, l'annona e grascia, la nettezza urbana, i lavori pubblici, le fiere e mercati, l'illuminazione stradale, gli spettacoli.
Il gonfaloniere convocava e presiedeva il Consiglio e tutte le commissioni municipali, o nominava un magistrato come suo rappresentante. Inoltre rappresentava il comune in giudizio e nella corrispondenza di ufficio, riferiva al delegato le istanze e i bisogni dei cittadini; sovrintendeva alla polizia urbana e rurale, svolgeva le funzioni di giudice nelle cause per danni dati e piccoli crediti, anche attraverso un assessore appositamente nominato dal Consiglio.
Non vi furono nel corso degli anni successivi cambiamenti sostanziali a questo assetto amministrativo, alcuni ve ne furono all'assetto territoriale.

Estratto da: E. Gerardi, "Lineamenti istituzionali e documentazione nel francese e nella Restaurazione", in Soprintendenza archivistica per il Lazio, "Gli archivi storici comunali. Lezioni di archivistica", Quaderni della Rivista storica del Lazio, 1 (1998), pp. 37-52


Contesto storico istituzionale di appartenenza:
Stato pontificio: ordinamento territoriale delle province laziali, secc. XIV - XVIII

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